Appalti, c’è spazio per la qualità ma servono linee guida sugli acquisti

L’innovazione nel public procurement la troviamo nella “Strategia Europa 2020” per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Tra le azioni da mettere in atto, secondo la Commissione europea, vi è quella di un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione.

Soffermandoci sull’innovazione, l’obiettivo è quello di orientarla in funzione delle sfide che si pongono alla nostra società, tra le quali la salute. Dobbiamo quindi chiederci cosa sia innovazione negli acquisti pubblici, come debba essere identificata e misurata e quali siano le implicazioni nel caso in cui un prodotto venga ritenuto innovativo: sono aspetti che hanno fatto del tema una delle questioni più dibattute e non sempre risolte. Basti pensare che, nel caso della farmaceutica, si è dovuti intervenire con una norma (legge 232/2016) che poi l’Aifa ha reso applicabile con la determina n. 519/2017, avente a oggetto «Criteri per la classificazione dei farmaci innovativi e dei farmaci oncologici innovativi». L’evoluzione del pensiero in tema di innovazione e di acquisti pubblici è evidente nella normativa europea. Infatti, mentre il termine innovazione non compariva nella direttiva appalti 18/2014/Cee, la direttiva 24/2104/Cee non solo richiama l’innovazione nel preambolo, ma ne inserisce una definizione nel testo (articolo 2, par. 1, comma 22) e introduce una nuova procedura ad hoc, il “partenariato per l’innovazione”.

A livello nazionale il nuovo Codice degli appalti, all’articolo 3, comma 1, lettera nnnn), ha definito “innovazione”, l’«attuazione di un prodotto, servizio o processo nuovo o che ha subito significativi miglioramenti tra cui quelli relativi ai processi di produzione, di edificazione o di costruzione o quelli che riguardano un nuovo metodo di commercializzazione o organizzativo nelle prassi commerciali, nell’organizzazione del posto di lavoro o nelle relazioni esterne».

Dopo questi concetti basilari cerchiamo di coniugare il tema dell’innovazione tecnologica con quello della medicina personalizzata. Sappiamo i grandi passi che la medicina personalizzata sta compiendo; attraverso la valutazione del rischio è possibile intervenire in modo mirato per ridurre le possibilità di ammalarsi di patologie a cui si è geneticamente suscettibili. Questo è possibile grazie a precisi protocolli diagnostici di monitoraggio in grado di riconoscere precocemente la malattia. In questi casi, grazie a strategie di prevenzione pro-attiva, è possibile ridurre la possibilità che una malattia si sviluppi, o alleggerirne l’impatto sull’individuo. Ma è chiaro che le nuove tecnologie hanno costi iniziali poco sostenibili per il Servizio sanitario e che vanno, quindi, spalmati sul lungo periodo quando potranno essere verificati, attraverso solide evidenze, i benefici clinici aggiunti che una terapia personalizzata è in grado di apportare. Quindi bisogna orientarsi su metodi e strumenti gestionali da mettere in campo per poter acquisire tali tecnologie.

Per valorizzare l’innovazione è necessaria la presenza di una domanda pubblica qualificata, che sfida il mercato su aspetti innovativi ed efficienti, in grado di gestire contratti anche complessi, e un’offerta altrettanto qualificata, in grado non solo di soddisfare pienamente i fabbisogni della Pa, ma anche di generare e guidare l’innovazione. Per quanto riguarda la domanda, ovvero le richieste di acquisto fatte dalle stazioni appaltanti, sarebbe interessante introdurre il concetto di finalità d’uso quando si parla di standardizzazione della domanda. Occorre ridare priorità alla fase istruttoria di una gara, cercando di non ragionare più su quali prodotti mettere a gara, ma su quali servizi. Abbandonare quindi la logica delle “anagrafiche” per quella delle “funzioni d’uso”, spostare il focus dall’oggetto o servizio da acquistare alla finalità, all’esigenza che si vuole soddisfare con l’acquisto: quindi standardizzare la domanda, non l’offerta.

La normativa sugli appalti indica alla Pa come effettuare gli acquisti, ma alle stazioni appaltanti potrebbe essere utile disporre di linee guida su come presentare le proprie necessità di acquisto in modo da consentire una migliore valutazione delle diverse offerte dei fornitori, in base alla soddisfazione dell’esigenza. Questo ridurrebbe il rischio di acquistare una soluzione formalmente corretta ma che non soddisfa effettivamente le esigenze funzionali. Il concetto ha particolare valenza nell’ambito della diagnostica dove le caratteristiche tecniche e la complessità delle soluzioni rendono più ardua la scelta. Spesso è difficile possedere tutte le competenze necessarie per effettuare l’acquisto adeguato. Certamente l’apporto dell’Hta ci può supportare per trasformare i livelli di innovazione in indicatori che rispecchino il guadagno di efficienza allocativa generato dall’innovazione stessa.

Ancora una volta la direttiva appalti, come lo stesso Codice spingono le stazioni appaltanti a incentivare l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Con l’approvazione del correttivo al Codice il legislatore nazionale ha dato un segnale forte al peso da assegnare alla qualità, imponendo un valore di ben 70 su 100 e relegando quello del prezzo a un valore massimo di 30 su 100 punti. Tutto ciò per evitare un appiattimento della qualità a fronte di un peso rilevante del prezzo.

D’altronde già le linee guida Anac suggeriscono che «si deve attribuire un punteggio limitato alla componente prezzo quando si ritiene opportuno valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta o quando si vogliano scoraggiare ribassi eccessivi che si ritiene difficilmente perseguibili dagli operatori economici», come anche di «agevolare la partecipazione delle microimprese e delle piccole e medie imprese, dei giovani professionisti e delle imprese di nuova costituzione si suggerisce alle stazioni appaltanti di prevedere criteri di valutazione che valorizzino gli elementi di innovatività delle offerte presentate». Quindi è necessario ampliare la scala parametrica e valorizzare, nell’ambito della diagnostica, quegli scenari nuovi che la medicina personalizzata mette in campo, e che possono rendere concretamente significativo il criterio di comparazione costo/efficacia, rimasto a tutt’oggi inesplorato.

di Claudio Amoroso (direttivo Fare)