Conseguire gli obiettivi di sostenibilità globale, i cosiddetti Sustainable Development Goals, definiti dalle Nazioni Unite (UN), tra cui l’obiettivo numero 3 “good health & wellbeing” richiede una mobilitazione di capacità, soluzioni e capitali che non possono essere assicurati solo dalle Istituzioni pubbliche o filantropiche, soggetti la cui mission istituzionale è la generazione di valore pubblico (o per la società). Le stesse Nazioni Unite inseriscono tra gli obiettivi di sostenibilità il numero 17, “partnership for the goals”, che include “multi-stakeholder partnership”. Quanto previsto dalle agende internazionali fonda le sue radici nelle evidenze generate dalla ricerca scientifica di management pubblico.
Già nel 2005 Micheal Moore1 introdusse il concetto di Valore Pubblico che ha rappresentato la base per delineare un nuovo modello di funzionamento della PA, ritenuto più adeguato rispetto al paradigma del New Public Management (NPM), che aveva focalizzato l’attenzione in modo eccessivo sul concetto di value for money (VfM) e di efficienza organizzativa, perdendo di vista l’evoluzione dei fabbisogni della società e l’emergenza di problemi ad alta complessità. Il nuovo paradigma emergente, chiamato Collaborative Governance, si fonda sul riconoscimento che il valore pubblico non è generato solo dalle organizzazioni pubbliche ma piuttosto dal network di stakeholder che le amministrazioni sono in grado di coordinare, orchestrare e guidare (Crosby et al., 2017)2.
D’altra parte anche il mercato, sia degli investitori che degli operatori economici, sta profondamente cambiando, per effetto combinato della regolamentazione (sulla responsabilità sociale d’impresa – CSR) e del consolidamento del cosiddetto stakeholder capitalismo. In questo contesto la società in senso lato sta diventando oggetto di maggiore attenzione e coinvolgimento, sia in logica minimale di gestione del rischio d’impresa sia in logica strategica. Quando le complessità della società trovano risposta attraverso nuovi prodotti e nuove soluzioni si materializza il concetto di Shared Value Creation introdotto da M. Porter (2011)3. Analogamente nel mondo della finanza, stiamo assistendo a una crescita sempre più marcata di logiche di investimento ESG e a impatto (Casalini & Vecchi 2022)4. Tutto questo non è altro che la conferma che il valore pubblico si produce anche al di fuori della PA, e semmai è potenziato all’intersezione di pubblico e privato (profit e non profit). La Governance
Collaborativa si concretizza attraverso varie forme di collaborazione, tra cui forme evolute di procurement (public procurement – 2P), come per esempio il Valuebased Procurement Process (VBPP) elaborato e proposto dall’Osservatorio MASAN; partnership pubblico privato (3P); public-private plural partnership (4P, che prevedono anche il coinvolgimento di attori del terzo settore); forme di network interistituzionale e di co-produzione.
Procurement sostenibile per creare valore
Il Value based procurement process (VBPP) è approccio strategico al procurement teorizzato sulla base delle evidenze empiriche dell’Osservatorio MASAN sul procurement sanitario di CERGAS|SDA Bocconi5. Il VBPP fonda il suo razionale nei processi di management che sottendono la strutturazione di un contratto d’appalto (ma l’approccio può essere esteso anche al PPP) e in particolare vedono nella costruzione del business case lo strumento con il quale esplorare i fabbisogni a cui rispondere e valutare le modalità contrattuali più adeguate per rispondervi. Questo approccio dovrebbe sostenere la capacità delle amministrazioni di scegliere in modo fondato e quindi molto difendibile, e non necessariamente sulla base di calcoli meccanicistici, l’introduzione di modelli più innovativi di acquisto, capaci di generare più valore in termini di value for society (VfS) e non solo di VfM. Elemento essenziale del VPBB, come conseguenza del business case, è la definizione del petitum – dell’oggetto della gara – del modello contrattuale e quindi del meccanismo di pagamento e dei criteri di valutazione. Una delle forme di procurement strategico in grado di generare VfS è il procurement cosiddetto sostenibile, cioè quello che integra, con modalità differenti, dimensioni di sostenibilità ambientale e sociale. Il ruolo del procurement per contribuire al SDG n. 12 sustainable consumpition and production è molto rilevante, sia a livello aziendale sia a livello dell’intera catena del valore. Il procurement pubblico sostenibile è poi considerato una vera e propria policy per generare innovazione, perché può stimolare il mercato a mettere a punto nuove soluzioni da integrare nella produzione di servizi pubblici, appunto più sostenibili, che possono poi essere scalate e utilizzate anche al di fuori della sfera pubblica. L’importanza di introdurre logiche di procurement sostenibile nella realizzazione di servizi sanitari deriva dagli impatti economici della supply chain (Yawar & Seuring, 20176), i cui costi ammontano a circa il 40% della spesa sanitaria complessiva (Bowen et al., 20227). In Europa, le sole spese per servizi ancillari e per le forniture mediche ammontano al 23% della spesa sanitaria.
Il procurement pubblico può interiorizzare le dimensioni di sostenibilità in quattro momenti del ciclo dell’approvvigionamento:
1. in fase di qualificazione del fornitore (CHI partecipa) attraverso la definizione di requisiti speciali di partecipazione per potere inviare una propria offerta oppure essere invitati (art. 100 del Codice);
2. in fase di definizione delle specifiche tecnico-funzionali (COSA si acquista) dei beni, servizi, lavori oggetto dell’appalto, facendo ricorso a etichettature come l’ecolabel o ad altri elementi ritenuti rilevanti dalla PA, spesso definiti dai criteri ambientali minimi (CAM) (artt.79 e 80 del Codice);
3. durante la fase di valutazione delle offerte (COME si valuta), definendo ad esempio dei criteri premianti (artt. 57, comma 2, 108, comma 4 e art. 185, comma 2 del Codice) o valutando sulla base del costo del ciclo di vita (art. 108, comma 6);
4. in sede di esecuzione, definendo requisiti d’esecuzione e clausole contrattuali, nonché strumenti per il monitoraggio dei risultati conseguiti anche volti all’applicazione di premi-penali (art. 113 del Codice).
Interpolando i framework teorici sulla sostenibilità con il ciclo del procurement, è possibile definire tre modelli di procurement sostenibile pubblico che possono essere adottati in sanità: CSR-focused; sustainable value chain-focused; solution driven. CSR-focused: consiste prevalentemente nell’utilizzare lecertificazioni di sostenibilità, come EMAS o Ecovadis, quali criteri di qualificazione o di premialità, a seconda della maturità del mercato. Inoltre, gli elementi ambientali o sociali previsti da leggi e regolamenti sono considerati requisiti funzionali obbligatori. Questo livello rappresenta un approccio di procurement sostenibile di tipo conservativo, che valuta il profilo di sostenibilità generale dei candidati e/o incorpora elementi di sostenibilità stabiliti per legge.
Sustainable value chain – focused: l’acquisto mira a premiare offerenti più innovativi che integrano la sostenibilità nella loro strategia competitiva. Questo comporta la considerazione di caratteristiche più ambiziose durante la fase di qualificazione degli offerenti e nelle specifiche dei prodotti, servizi e lavori da acquistare. Il focus si estende oltre il prodotto stesso per abbracciare l’intera catena del valore, comprese le materie prime e la distribuzione/trasporto. Inoltre, le PA potrebbero imporre a base di gara l’adozione di pratiche di sostenibilità mutuate da organi di certificazione al fine di ottenere la specifica certificazione per il progetto oggetto dell’appalto. E’ questo il caso della certificazione Envision, una delle più avanzate per i progetti infrastrutturali.
Questo approccio può essere ulteriormente rinforzato assegnando un peso significativo ai criteri ambientali e sociali nella fase di valutazione. La transizione dall’approccio CSR a quello value chain può essere raggiunta utilizzando, dapprima, elementi di sostenibilità relativi alla catena del valore solo nei criteri di valutazione e poi, successivamente, integrandoli nelle specifiche tecniche.
Un esempio di questo approccio è la gara guanti bandita a dicembre 2022 da Estar, disegnata sulla base di un proficuo dialogo con il mercato che ha assegnato 7 punti alla sostenibilità ambientale e 7 punti a quella sociale8. (vedere focus).
Solution-driven: troviamo un tipo di procurement ancora più ambizioso. Qui, la PA mira ad acquisire nuove soluzioni che possano contribuire a generare un chiaro valore addizionale. Questo approccio si allinea ai concetti di procurement per l’innovazione e di buyer sofisticato e incoraggia gli operatori economici ad adottare strategie di creazione di valore condiviso. Questo tipo di procurement può anche premiare coloro che hanno già adottato tali approcci strategici, per esempio start up finanziate con logiche di impact investing o soluzioni sviluppate nell’ambito delle cosiddette CSR-driven partnership. Un esempio di tale approccio è l’adozione di sistemi di pulizia ospedaliera basati su probiotici, che non solo consente di conseguire una maggiore sostenibilità ambientale, ma di ridurre anche le infezioni cliniche, con un beneficio diretto sia per i pazienti che per il budget, generando quindi un chiaro value for society. L’adozione di questo approccio più evoluto è, prima facie, più restrittivo in termini di concorrenza in quanto alzando l’asticella sopra lo standard di mercato favorisce imprese che hanno adottato logiche strategiche di tipo “shared value”.
Da notare che gli approcci di procurement value chain e solution driven non sono mutualmente esclusivi; possono essere utilizzati in parallelo, in base a esigenze e obiettivi specifici.
La scelta del tipo di procurement da adottare dipende evidentemente dalla maturità della PA e del mercato. Se il mercato non è pronto, l’adizione di pratiche troppo ambiziose potrebbe ridurre eccessivamente la concorrenza o, addirittura, risultare in una gara deserta. Tuttavia, è fondamentale che le PA inizino ad adottare forme di procurement sostenibile gradualmente più innovative, con l’obiettivo di stimolare il mercato verso pratiche e soluzioni che possano dare un reale contributo al sistema, agendo come buyer sofisticato e interpretando il procurement come una partnership con il mercato.
Focus – Le lezioni apprese dalla gara guanti di ESTAR
L’esperienza di ESTAR consente di evidenziare cinque lezioni utili a comprendere condizioni organizzative e operative per attuare logiche di procurement sostenibile nella forma di value-chain focused.
1. In Italia, l’acquisto di guanti ad uso sanitario non è supportato da CAM, ma ciò non ha frenato la stazione appaltante nel superare un approccio al procurement basato solo sull’utilizzo di certificazioni. La mancanza di regole vincolanti non è stata percepita come un limite, ma al contrario, come un’opportunità per andare oltre un mero esercizio legale. Le norme sul procurement sostenibile, come i CAM, possono rappresentare sia un’opportunità sia un limite. La letteratura scientifica ha enfatizzato l’importanza della regolamentazione nel supportare il procurement sostenibile (Ahsan & Rahman, 20179). Il caso, tuttavia, evidenzia che quando la normativa non è presente, oppure quando potrebbe essere obsoleta rispetto agli avanzamenti del mercato, è necessario adottare un approccio al procurement di tipo strategico se si intende «alzare l’asticella» sulla sostenibilità. Non è un caso che questo sia stato fatto da ESTAR che aveva già sperimentato alcune innovazioni in ambito Value Based Procurement.
2. Serve una leadership strategica e ambidestra per passare a un procurement sostenibile più ambizioso. La leadership ambidestra (Uhl-Bien & Arena, 201810) si basa sulla capacità di bilanciare valori quali compliance, concorrenza, economicità, da un lato, e innovazione e VfS dall’altro. Come osservato dal Responsabile degli Approvvigionamenti di ESTAR, introdurre innovazioni in termini di sostenibilità è più difficile, rispetto alle innovazioni cliniche, perché manca consapevolezza tra gli utenti di beni e servizi; tuttavia chi acquista può assumere un ruolo di promotore efficace ponendo domande che ne stimolino la consapevolezza.
3. Il dialogo con il mercato gioca un ruolo fondamentale per ridurre l’asimmetria informativa e valutare «quanto può essere alzata l’asticella». ESTAR decise, ad esempio, di non utilizzare le certificazioni come requisito di qualificazione obbligatorio per evitare di escludere a monte alcuni fornitori, potenzialmente portando a un ricorso e ritardi nell’approvvigionamento. Inoltre, un ricorso con esito sfavorevole per la stazione appaltante avrebbe potuto incrementare l’avversione al rischio, ostacolando futuri avanzamenti al procurement sostenibile.
Ma, soprattutto, il dialogo con il mercato ha consentito di apprezzare la necessità di valutare la sostenibilità, sia ambientale che sociale, non solo su alcuni elementi puntuali (come il packaging o i trasporti) ma sull’intera value chain e questo è l’elemento di grande novità e merito di questa procedura di gara.
4. Il caso dimostra che quando la sostenibilità ambientale e sociale viene incorporata nei criteri di selezione, è cruciale assegnare un punteggio non marginale, affinché possa rilevare effettivamente nella scelta del fornitore e non essere un mero esercizio formale. Sette punti alla sostenibilità ambientale e sette punti a quella sociale rappresentano un valore tra i più alti non solo nel panorama nazionale ma anche internazionale, come emerge dalla letteratura scientifica di riferimento. Inoltre, è da apprezzare la scelta di non aver utilizzato un sistema di valutazione di tipo binario, in considerazione del fatto che la sostenibilità è un concetto ampio e può essere declinata in modo differente, sia a livello strategico che operativo.
5. Per passare a un procurement più sofisticato, il team, la competenza e gli strumenti sono essenziali. Nel caso specifico, ESTAR ha messo a punto uno strumento ad hoc (una griglia) per supportare la commissione di valutazione nell’analizzare i profili di sostenibilità delle varie offerte e apprezzarne le diversità e peculiarità. Si tratta di una soluzione davvero interessante nel panorama nazionale.
Cosa serve per consolidare il procurement sostenibile? (How?)
La complessità e la granularità dei fabbisogni sanitari e sociali impone un ripensamento profondo degli assetti di funzionamento della PA. Le evidenze scientifiche spingono verso l’adozione di sistemi di collaborative governance, basata su logiche di gestione inclusiva degli stakeholder e con la consapevolezza che il mercato deve e può giocare un ruolo nella partita. Questo richiede un nuovo modello di leadership nel pubblico e nel privato che si fonda su queste tre azioni:
Accettare che l’innovazione e il cambiamento sono un rischio che può essere mitigato investendo in solide competenze manageriali.
Superare i pregiudizi, facendo proprio il principio della fiducia (art. 2 Nuovo Codice), da esercitare con solide competenze.
Sperimentare logiche di convergenza pubblico-privato verso la generazione di valore.
Per attuare logiche di governance collaborativa sono essenziali alcune condizioni, leadership facilitativa – per sostenere un orientamento strategico alle collaborazioni pubblico privato; assicurare trust e commitment; definire chiare regole; gestire il dialogo ed esplorare reciproci vantaggi;
competenze diffuse nell’organizzazione – per mettere in atto logiche di creazione di valore privato e sociale nel dinamico ecosistema dei servizi pubblici, anche in logica di small wins (outcome intermedi per alimentare fiducia e orientamento alla collaborazione); disegnare contratti secondo il principio “hoses for courses”, ovvero altamente sartorializzati; adottare logiche più sofisticate di valutazione dei benefici e costi delle collaborazioni;
comprendere come attuare la governance dei rischi.
Passare verso modelli di governance collaborativa richiede, quindi, rinnovate competenze di management sia nel pubblico che nel privato.
Solo in questo modo è possibile trasformare la collaborazione pubblico privato in una opzione sostenibile per il futuro piuttosto che una legacy poco convincente del passato.
Un valido strumento per supportare il disegno e l’implementazione di collaborazioni pubblico-privato capaci di generare value for society è il Triangolo di Moore, che nasce, appunto, per lo sviluppo di strategie per la generazione di valore pubblico. Applicare il Triangolo nel disegno di una partnership significa:
• Definire i valori da conseguire e le metriche per la misurazione.
• Individuare le fonti di legittimazione dell’ambiente esterno.
• Definire competenze, organizzazione e strumenti operativi per la sua implementazione.
di Veronica Vecchi – SDA Bocconi, Direttore Scientifico dell’Osservatorio Masan SDA Bocconi – Cergas
Tratto da TEME 11/12 2023
